京津冀区域视野的北京旅游发展新思路——北京旅游发展新五年规划探索│实践探索

　　本文为中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所宋增文规划师在“2015年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者悉心整理&授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

大家好，很高兴与大家交流北京旅游发展新五年规划的探索，我的题目是“京津冀区域视野的北京旅游发展新思路”。

2005年以来，中国城市规划设计研究院先后承担编制了北京市“十一五”、“十二五”、“十三五”三轮的旅游业发展五年规划。三轮旅游业发展五年规划的实践，面临的形势各不相同，分别有不同的规划导向。

2005年编制的“十一五”旅游业发展规划，提出的思路和目标是“围绕奥运中心任务，大力开拓都市旅游等旅游产品，优化旅游产品结构”，要“保持北京旅游在全国的领先地位”。2010年编制的“十二五”旅游业发展规划，提出要“以调结构、强吸引、增效益为主线”，“努力实现旅游综合效益等三大领先”。

而2015年编制的“十三五”旅游业发展规划提出“落实京津冀协同发展的相关要求，紧紧围绕北京建设‘四个中心’和‘国际一流的和谐宜居之都’任务”，“强化旅游作为首都核心功能地位，突出旅游业在京津冀协同的先导、引领作用，提升北京旅游竞争力”。

此次“十三五”旅游规划更体现一个特殊性，强调京津冀区域协同，突出立足于京津冀区域视野研究新的五年首都旅游发展。

1、京津冀区域视野下的新要求

京津冀区域协同发展是国家重要战略。《京津冀协同发展规划纲要》提出要建设以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。《京津冀城乡规划（2015-2030）》也提出要实现三地的协同发展，建设具有全球竞争力、可持续发展能力强的世界级城市群，建设具有国际影响力、国际一流和谐宜居的大首都地区。习总书记来北京视察工作也提出要求，要围绕首都形成核心区功能优化，辐射区域协同发展，梯度层次合理的大首都城市群体系。

京津冀区域协同发展的要求落实到北京，就是要建设“国际一流和谐宜居之都”，成为政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，同时要疏解非首都功能。新定位下，北京旅游将受到哪些影响，旅游是否是首都功能，是否在功能疏解之列，成为需要分析的重要问题。

首先看北京“国际一流的和谐宜居之都”的建设。在国民旅游休闲时代背景下，尤其是国务院发布了《国民旅游休闲纲要（2013-2020年）》形势下，“和谐”与“宜居”越来越与旅游密切关联。因为“旅游休闲关乎民生福祉”、“旅游休闲关乎幸福和谐”，旅游是“和谐”的重要因素。一个温馨、有亲和力的“宜居”城市，也一定是个“宜游”的城市；“宜游”本身就应该是“宜居”城市的重要品质和重要评价指标。所以，“宜居”与“宜游”也密切关联。

其次看北京“四个中心”定位与旅游发展的关系。从“政治中心”角度看，政治文明需要通过旅游来展示，一个国家的首都往往也都是国际旅游城市。从“文化中心”角度看，文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体，文化旅游密不可分。从“国际交往中心”角度看，旅游作为增进民间交往的重要载体，在国家外交中正在扮演着越来越重要的角色。从“科技创新中心”看，新时代的科技创新中心建设，离不开旅游发展和环境品质的提高。所以，旅游与“四个中心”关系都很紧密，从某种意义上，旅游已经成为首都核心功能之一。

最后看北京落实京津冀区域协同发展规划的关键“疏解非首都功能”。根据《京津冀区域协同发展纲要》，非首都功能疏解的对象是“一般性产业特别是高消耗产业”、“区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业”、“部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能”以及“部分行政性、事业型服务机构和企业总部（央企等）”四个类型。可以看出，北京功能疏解将缓解城市病、优化城市环境，非但不会使旅游产业疏解，而且会使旅游发展有更大的空间。

从以上三个方面看，旅游产业的地位在新时期将会更加突出，旅游产业是首都核心功能产业。

从世界范围看，多数国家的首都同时也是一流的旅游城市。下图是万事达卡统计的2014年入境旅游（过夜）城市前20位城市，可以看出世界入境旅游排名前20的城市有11个是国家首都。所以，北京旅游产业发展将有很大的发展潜力。北京应围绕“国际一流的和谐宜居之都”目标，强化旅游这一首都核心功能，继续“十二五”提出的发展目标，建设“国际一流旅游城市”。

那么“国际一流旅游城市”的标准是什么？经过研究发现，目前没有统一、公认的评价标准。国际上现有的评价标准主要有六种版本，包括国际著名信用卡机构万事达卡的标准、全球最大的旅游评论网站Tripadvisor（猫途鹰）的游客评价等。

梳理六种版本的“国际一流旅游城市”标准，分别看其关注的重点内容，总结发现“国际一流旅游城市”的关键指标包括7个方面，分别是入境游客量、入境旅游收入、国际认可度、Tripadvisor满意度调查排名、国内旅游城市游客满意度排名、国际会议数量排名和航空客运吞吐量排名。

从关键指标的“国际一流旅游城市”衡量标准与北京市现实情况对比看，北京建设“国际一流旅游城市”的关键差距在于国际旅游竞争力和游客满意度水平。北京应强化国际旅游竞争力，提升游客满意度水平，尤其是国际游客满意度。

2、问题剖析破解短板

前面是“目标对照明晰差距”，要全面认知北京旅游产业同时需要“问题剖析破解短板”。

“十二五”期间北京旅游产业在经历全球经济低迷、国际竞争加剧等各种挑战下，实现了整体平稳发展。但北京旅游业发展仍存在一些问题，如国际旅游竞争力减弱，入境市场持续下滑；旅游产品开发与消费需求对接不足，体验性、参与性、创新性以及主题化、个性化不够；都市宜游性不够，城乡旅游休闲空间和项目有待丰富完善，旅游交通集散服务有待强化，旅游标识系统、自驾游服务体系、旅游厕所建设与管理有待完善；旅游服务质量与管理不佳，旅游投诉居高不下，节假日热点景区游客超载现象严重；京津冀区域旅游一体化刚起步，北京旅游的龙头作用体现不足等。

3、规划思路策略

基于目标要求、问题导向寻求规划思路策略。按照北京“国际一流旅游城市”要求，要强化国际旅游经济，提升游客满意度，尤其是国际游客满意度。而从现实看，北京旅游产业的入境旅游问题需要破解，旅游产品开发要强化与消费需求对接，要强化都市的宜游性，强化旅游服务配套系统系，并在区域协同中发挥更强的龙头带动作用。那么，新一轮十三五旅游规划就体现出不同的规划思路和发展路径。

一是转变发展导向：由“经济效益”向“人民满意”（回归本源）。

重点面向“国际一流旅游城市”目标的满意度关键指标与存在的服务质量和管理不佳问题差距，破解现状存在的问题。转变旅游发展导向，由以往的注重产业“经济效益”向“人民满意”转变，回归旅游发展以人为本的本源。

提出将北京建设成为海外游客最喜爱的旅游目的地城市、国家旅游首善之地和宜游之都。而旅游产业的定位也进行了调整，对接战略定位、国家要求、京津冀、小康社会、和谐宜居的要求，提出要进一步发挥首都核心功能产业的重要作用，巩固提升北京旅游支柱产业的地位，成为城市与区域转型发展的引领产业、创业增收的富民产业、提升城乡居民生活品质的幸福产业。

转变发展导向，要落实到改变指标体系上。新一轮旅游规划突出入境旅游指标，强化国际竞争力。新增若干指标，包括游客满意度，要促进国际和国内旅游满意度实现全面提升。增加了市民人均出游次数，进而增进市民幸福指数。增加了社会就业指标，凸显了旅游发展带动社会就业，发挥社会功能，实现富民增收的作用。

二是拓展旅游空间：突出区域协同、全域旅游、城乡统筹、产业融合。

依托京津冀交通一体化网络建设，整合利用区域旅游资源与品牌，强化辐射带动作用，拓展京津冀旅游产业协同发展的新空间。注重城乡旅游发展统筹协调，以旅游功能区和旅游产业集聚区的优化提升为重点，构建全域化旅游发展新格局。

大力拓展区域旅游空间，优化提升城乡旅游主题空间，包括来京游重点板块、京郊游重点板块和产业融合发展重点板块。

三是落实重点任务：明确方向，强化部署，确保落地。

围绕目标要求和问题破解，明确十三五期间的重点任务。

要把握转型升级的总体趋势和阶段特征，面向旅游市场需求，增强有效供给、升级旅游消费，推动旅游“供给侧改革”，强化都市宜游性形成品质旅游服务，塑造国际旅游竞争力，与相关产业融合发展，并强化区域带动和辐射能力，更好的发挥旅游产业稳增长、扩内需、调结构、惠民生的重要作用，促进旅游产业在新常态下可持续发展。

4、总结思考

新一轮的北京旅游规划体现出明显的特殊性，新形势下对新的五年发展有新的要求。而当下存在的问题也亟待解决，发展中的问题要在新一轮规划中破解。新五年规划，就是要在大视野下探寻北京旅游发展的新思路。

一是区域视野：跳出北京看北京。

研究北京旅游要立足京津冀区域，突出区域协同发展。整合利用区域资源，合理分工，协同发展。要跳出北京看北京，突出京津冀等区域协作。

“十三五”时期是京津冀形成协同发展新格局的突破时期，同时也是京津冀都市人的短时间、近距离“微度假”需求兴起的时期，北京旅游业要充分发挥带头作用，积极主动作为，建立互联互通的旅游交通、信息和服务网络，加强旅游线路组织与整合带动，对地域联系相对密切的重点旅游资源加以整合开发，在资源利用上有新的突破。争取将北京打造成为京津冀组合型旅游休闲目的地（吸引+服务）中心。

二是协同性：跳出旅游看旅游，与相关产业协同，发展“大旅游”。

在国内以及全球经济大变革的潮流中，旅游行业的竞争焦点不再仅仅局限于单一产品与产品、单一渠道与渠道之间，而是升级到与相关部门整合的竞争。因此十三五期间应与相关部门协同合作。

新时期的旅游已经远远超出了旅游产业本身，越来越走向“大旅游”。旅游“+”跨界大融合成为必然，新时期北京旅游规划就要强调旅游与相关产业融合。在北京这样的复杂系统中，强化融合协同，就要与相关规划充分结合，这也是落实“多规合一”要求。

要促进旅游业与北京的文化产业、国际交往、科技创新、社会资源等的充分融合。要加强旅游规划与京津冀区域规划、国民经济与社会发展规划、城市总体规划及其他专项规划充分协调。

三是“追梦”+“治病”：目标导向与问题导向。

结合新常态、新战略，紧抓“京津冀”等机遇。旅游是新一轮大开放的前沿，旅游外交也悄然成为国家外交的组成部分和新载体，旅游业进入国际化发展的全新阶段。北京作为国家首都，十三五期间旅游业的发展要主动呼应京津冀等国家战略，争当龙头和先锋。

“目标导向”，围绕“国际一流的和谐宜居之都”和“四个中心”，聚焦“国际一流旅游城市”建设。同时落实国办《促进旅游投资和消费的若干意见（2015.8）》，促进投资消费双轮驱动。旅游业作为强化首都核心功能定位和推动国际一流和谐宜居之都建设的功能性产业，十三五期间应继续突出建设世界一流旅游城市的主线，完善旅游宣传推广体系，塑造北京国际旅游形象，向世界展现国家精神和民族文化，凸显东方文明的神韵，形成特殊魅力。

坚持“问题导向”，破解突出矛盾。面对北京近年国际旅游竞争力减弱，旅游投诉问题突出等形势，北京旅游产业发展要加强国际旅游发展，坚持品质便利、以人（居民、游客）为本、普惠富民，使旅游产业成为人民群众更加满意的幸福产业。

四是把握十三五规划特点，突出操作实施。

“十三五”旅游发展规划，区别于一般的区域旅游发展规划，要把握规划特点，突出规划的操作实施性。北京市“十三五”旅游发展规划，首先是一项产业规划，所以要强化产业促进、行业监管，明确策略任务。其次是一项五年规划，这就要求强化可操作性，突出项目建设落地，以重点项目为抓手。第三是一项专项规划，所以要强化与相关规划，尤其是国民经济和社会发展规划的详解。第四是一项发展部署，要强化全面协调、统筹兼顾。最后是一项政策总纲，要突出政策导向，体现产业发展引导。

总之，编制好北京旅游发展新五年规划的关键是“区域视野、追梦治病、协同融合、把握特征”。

感谢中规院文旅所周建明、徐泽、罗希等领导的亲切指导，以及京津冀规划、国家公园、北京总规等相关项目组的支持帮助！

作者简介

  宋增文   

中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所 城市规划师

宋增文，男，1983年生，国家注册城市规划师，北京大学学士、中国科学院地理科学与资源研究所硕士毕业。主笔或参与了国家旅游局《环渤海区域旅游发展总体规划》、北京市旅游委《北京旅游“十二五”规划》和《北京旅游“十三五”规划》、珠海市文体旅游局《珠海市旅游发展总体规划》等地的几十项旅游规划项目，在《资源科学》、《人文地理》、《旅游科学》、《中国人口资源与环境》、《地理研究》等刊物发表学术论文20余篇，参与起草《GB/T 31383-2015 旅游景区游客中心设置与服务规范》，参编书籍《城市规划发展报告》等。